Derecho Administrativo 101. EMPLEO PÚBLICO

Los Agentes son las personas físicas de que se vale el Estado para el cumplimiento de sus fines y, consecuentemente, sus conductas, en el marco del ejercicio de sus funciones, constituyen actuaciones del propio estado.

La relación entre el Estado y los Agentes es claramente contractual, porque es esencial y necesario el consentimiento de agente con el propósito de perfeccionar el vínculo. Así, el ingreso en el cargo exige, y de modo inexcusable, voluntad y acuerdo entre partes. Por ende, puede afirmarse que la relación de función o de empleo público es de naturaleza contractual, pero no configura un contrato de derecho privado.

El régimen marco

El régimen básico, es la ley marco e regulación del empleo público nacional (ley 25.164) que establece los derechos, garantías y deberes de los trabajadores.

El marco de aplicación de la ley: comprende al personal que presta servicios en el P.E, es decir, la administración central y descentralizada. Están excluidos el Jefe de Gabinete, ministros, secretarios, subsecretarios, personal militar y de las fuerzas policiales y de seguridad, personal diplomático, etc.

El Estado dicto la ley 24.185 sobre el régimen de Convenciones Colectivas de trabajo en el sector público Nacional, sin perjuicio de que las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires pueden luego adherirse. En ningún caso, los convenios pueden desplazar los derechos y garantías que establece la ley marco. En el año 1999 se firmó el primer convenio colectivo de trabajo entre el Estado y uno de los sindicatos más importantes del sector público (UPCN).

Por otro lado, la ley sobre el marco de regulación establece que el personal del poder legislativo y del poder judicial está excluido de su ámbito de aplicación ya que se rige por respectivos ordenamientos especiales.

Los requisitos para ingresar en el Estado son: ser argentino; reunir condiciones de conducta e idoneidad, y aptitud psicofísica.

La ley también establece los derechos de los agentes, entre ellos, estabilidad, retribución justa, igualdad de oportunidades en el desarrollo de su carrera, capacitación permanente, licencias, renuncia, etc. Esta estabilidad de la que gozan los agentes cabe señalar que comprende al empleo en si mismo, el nivel y grado, pero no las funciones; ejemplo, las funciones de conducción.

El Agente adquiere estabilidad cuando:

a) transcurre un periodo de 12 meses desde su incorporación;

b) aprueba las evaluaciones periódicas;

c) obtiene el certificado de aptitud psicofísica;

d) es ratificado por acto expreso emanado por autoridad competente.

Agreguemos que el agente puede ser despedido sin más, durante el periodo en que no goza de estabilidad, es decir, 12 meses desde el acto de su designación. En “Sones, Raúl Eduardo c/Administración Nacional de Aduanas”, el tribunal considero que le derecho de estabilidad en el marco del empleo público no es absoluto, sino que debe ejercerse de conformidad con las leyes que lo reglamentan.

Por su parte, los deberes de los Agentes son: entre otros, prestar el servicio personalmente, observar las normas, obedecer toda norma del superior, observar el deber de fidelidad, excusarse en casos de parcialidad, cumplir con las disposiciones legales y reglamentarias.

En cuanto al Régimen Legal Disciplinario, dice la ley que:

a) el derecho administrativo debe garantizar el derecho de defensa;

b) el agente no puede ser sancionado, más de una vez, por el mismo hecho;

c) la sanción debe graduarse, según la gravedad del hecho y los antecedentes de agente;

d) la sustanciación de los sumarios es independiente del proceso penal; sin perjuicio de que, si en el marco de la sentencia penal surge la configuración de una causal más grave, el Estado puede sustituir la sanción administrativa por ora más grave;

e) la imposición de las sanciones menores, tales como el apercibimiento o suspensión de hasta 5 días; y sanciones por hechos materialmente claros, como por caso, el incumplimiento del horario, no requiere instrucción de sumario;

f) los plazos de prescripción son de 6 meses a 2 años, según el hecho de que se trate, y se computara a partir del momento de su comisión.;

g) el plazo para la resolución del sumario es fijado por la vía reglamentaria, pero no puede exceder el terminote 6 meses, contados desde la comisión del hecho.

Finalmente las sanciones disciplinarias pueden ser recurridas por las vías administrativas ordinarias, y una vez agotadas ir ante el juez; o recurrir directamente ante la Cámara de Apelaciones en el término de 90 días desde la notificación de la sanción.

Los empleados públicos son representados en el marco, de las negociaciones colectivas por las asociaciones sindicales, uniones o federaciones, con personaría gremial y con ámbito de actuación nacional. Por su parte el Estado es representado por el ministro de Economía y el secretario de la función pública, o sus respectivos representantes con jerarquía no inferior a subsecretario. Las negociaciones pueden ser de carácter general o sectorial.

¿Cómo se inicia el proceso de negociación? Comienza por pedido de partes, debiendo indicar las razones y las materias objeto de negociación. El pedido de negociación debe ser notificado al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que debe constituir una comisión que lleve adelante las negociaciones entre las partes. Si hubiese acuerdo, las pares pueden firmar el convenio colectivo. Si no hubiese acuerdo, entonces, las partes deben ponerlo en conocimiento del Ministerio de Trabajo con el objeto de iniciar el trámite de conciliación obligatoria. Como se ve, hay un sector importante del Estado, centralizado y descentralizado, que se rige por la ley de contrato de trabajo (20.744). Por ejemplo, en el caso de los entes reguladores del servicio de agua y la electricidad, y según los marcos legales respectivos, su personal debe regirse por la LCT.

El Derecho a la estabilidad

El Estado debe preservar los cuadros de administración por su propio interés, como instrumento de ejecución de sus políticas; y más allá de los programas coyunturales. Ese propósito es posible de lograr a través del reconocimiento del derecho de estabilidad de los agentes públicos; es decir, en principio, el Estado no puede despedirlos, y estos conservan sus empleos. La CN en su reforma de 1957 incorporo el Art. 14bis que consagro, entre otros derechos, el de estabilidad del empleado público. En realidad, el derecho a la estabilidad de los agentes es relativo excluyéndose, en parte, el desempeño de funciones de carácter ejecutivo; y, en todo, cuando el Estado suprime cargos y funciones. Ha dicho la Corte, que el Art. 14 bis de la CN “reconoce la estabilidad del empleado público, pero ese derecho no es absoluto, sino que debe ejercerse de conformidad con las leyes que lo reglamentan y en armonía con los demás derechos individuales y atribuciones estatales establecidos con igual jerarquía por la misma Constitución”. Sin embargo hay ciertos agentes públicos que no gozan de ese derecho. Es básicamente, el caso del personal vinculado por medio de contratos de trabajo o locación de servicios. Estos pueden ser despedidos por el Estado empleador, respetándose solo, en principio, el plazo del contrato.

Relación entre Derecho Laboral y Derecho Administrativo

Los regímenes normativos sobre el empleo estatal, múltiples y complejos, están alcanzados por las agua del derecho administrativo en ciertos casos y por el derecho laboral en otro; mezclándose muchas veces de un modo quizás desordenado. Por un lado, los operadores usan principios y reglas propias del derecho laboral en el campo público; y, en especial, por el otro, el legislador, en ciertos casos, aplícale bloque propio y especifico del derecho laboral. En otros casos, el derecho laboral no excluye al derecho administrativo sino que el régimen aplicable es mezcla de ambos. En conclusión, creemos que la relación entre derecho laboral y el administrativo en el marco del empleo público es de coexistencia e integración entre ambos, más que de exclusión de uno respecto de otro.

Responsabilidad de los Agentes Públicos

Cumplen con un papel bisonte, es decir, como parte del propio Estado y, consecuentemente, integrándose y confundiéndose uno con el otro sin distinciones; y, por el otro, el agente plantándose en sí mismo y enfrente del Estado.

En el ámbito de la Responsabilidad Penal el Agente es responsable por sí mismo, y personalmente, respecto de terceros y del propio Estado. Ósea, el Estado no es responsable en términos penales. El único responsable será el Agente por los delitos que cometa en el ejercicio de su cargo contra el Estado, o en relación con otros bienes jurídicos protegidos por el legislador.

En el ámbito de la Responsabilidad Administrativa, es semejante al ámbito penal en tanto es un caso exclusivo de responsabilidad personal del agente, y no del Estado. Sin embargo, en este terreno el agente solo es responsable respecto del Estado y no de terceros, porque el objeto protegido es el interés del propio Estado, y no el interés colectivo u otros intereses públicos o privados.

En el ámbito Civil, es más complejo. Por un lado, el responsable es el Estado y el Agente. Por el otro, el agente es responsable, según el caso, delante del Estado y de terceros. Cabe distinguir:

Responsabilidad Civil, respecto de terceros:

El agente que actúa en ejercicio o en ocasión de sus funciones y en termino aparentes. En tal caso el agente no es responsable ante terceros, porque es simplemente un órgano estatal mezclando su voluntad con el Estado.

El agente que no actúa en ejercicio aparente de sus funciones. Entonces, el agente es responsable directamente ante terceros, igual que cualquier otro sujeto.

Responsabilidad Civil del Agente frente al Estado por daños causados respecto de terceros: Es decir, el Estado es quien debe responder ante los otros, sin perjuicio de que intente luego, hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de sus agentes.

Responsabilidad Civil del agente respecto del Estado por daños causados directamente sobre ese.