Derecho Administrativo 101. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
LOS MODELOS DE ORGANIZACIÓN ESTATAL
El criterio básico de distinción entre centralización y descentralización de las estructuras es el grado de autonomía de las unidades de organización en relación con el poder central (es decir, con el presidente). Así, el ente cercano es concentrado y el más lejano es descentralizado. Claro, que entre ambos extremos, como siempre ocurre, hay muchos matices. Entonces, y más allá de estos repliegues, debemos preguntarnos cuál es el punto de inflexión que nos permite pasar de un estadio e ingresar en el otro.
Un cuerpo deja de ser centralizado y pasa a ser descentralizado cuando el ordenamiento jurídico le reconoce personalidad, es decir, capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones.
LAS ESTRUCTURAS ESTATALES
La teoría de la organización estatal debe construirse con el uso de dos instrumentos teóricos básicos: el órgano y el ente. Como ya dijimos, el concepto de órgano surge del propio texto constitucional y la Ley de Ministerios. A su vez, los entes nacen de la Constitución y de las respectivas leyes o decretos de creación.
La diferencia esencial consiste en que los ÓRGANOS no tienen personalidad jurídica propia, sino que forman parte del Estado que sí es sujeto de derecho; mientras que los ENTES, por su parte, sí revisten el carácter de personas jurídicas y, consecuentemente, son capaces de establecer relaciones jurídicas por sí mismos (es decir, adquirir derechos y contraer obligaciones por sí mismos). Recordemos que el propio Código Civil y Comercial dice que “el Estado nacional” y “las entidades autárquicas”, entre otros, son personas jurídicas de orden público.
Partiendo de estos conceptos (órgano y ente), es común distinguir entre las ideas de administración centralizada y descentralizada.
El Estado centralizado es aquel que está integrado por los órganos estatales y, por su parte, el Estado descentralizado está compuesto por entes estatales. Como ejemplo de órganos podemos citar los ministerios, las secretarías de Estado, las subsecretarías, las direcciones, y así sucesivamente en orden jerárquico decreciente. Entre los entes, cabe mencionar: los entes de regulación de los servicios públicos (el Ente Nacional de Regulación de la Energía Eléctrica, el Ente Nacional de Regulación del Gas) y la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).
LOS ÓRGANOS ESTATALES
El órgano es básicamente el centro de imputación de competencias estatales (aspecto objetivo) que está integrado por personas físicas (aspecto subjetivo) y que —a su vez— dispone de ciertos recursos (aspecto material). El órgano es parte de la estructura del Estado y no tiene personalidad jurídica propia, sin perjuicio de que sí posee cierto grado de subjetividad que le permite interactuar con los otros órganos. Por ejemplo, el Ministerio del Interior, la Secretaría de Salud y la Dirección Nacional del Registro de la Propiedad Automotor, entre tantos otros.
El órgano es, entonces, un concepto jurídico complejo porque está compuesto por las personas físicas que son los titulares de este, el conjunto de funciones o poderes públicos y los elementos materiales de que se vale el titular con el objeto de ejercer dichas funciones.
Los órganos son parte de la Administración Pública de carácter centralizado, en contraposición con el Estado descentralizado que está integrado por los entes con personalidad y que se encuentran ubicados más lejos de los órganos centrales y, especialmente, del presidente.
LOS ENTES ESTATALES
El ENTE ESTATAL es un centro de imputación de competencias (aspecto objetivo) desempeñado por un sujeto jurídico con personalidad propia (aspecto subjetivo) e inserto en las estructuras del Estado.
Las organizaciones centralizadas están diseñadas sobre el criterio de división del trabajo y unidad de mando y, por su parte, las estructuras descentralizadas (entes) se apoyan en el postulado de división del trabajo y pluralismo de mando.
Creemos que es posible distinguir entre el ente descentralizado con fines estatales específicos y directos y otros con fines industriales o comerciales. El primero de ellos es un ente descentralizado autárquico y el segundo es no autárquico. Entendemos que este criterio es razonable, en tanto el régimen jurídico de unos y otros es diverso al menos en sus matices o modulaciones.
¿Cuáles son esos matices? La aplicación del derecho privado. Es decir, en el primer caso el derecho a aplicar es enteramente el derecho público y, en el segundo, es derecho público y privado.
Entonces, el ente autárquico es el ente descentralizado con fines estrictamente públicos y cuyo cumplimiento es de alcance inmediato, excluyendo a los entes con fines industriales o comerciales que constituyen otra de las especies (entes descentralizados no autárquicos). Estos últimos son básicamente las empresas y sociedades del Estado.
Por último, rescatemos que el marco jurídico de los entes autárquicos es el derecho público. Sin embargo, en el caso de los entes no autárquicos, el derecho privado es parte de su entramado normativo.
Los entes están estructurados internamente de modo reflejo o espejo al Estado central. Es decir, su estructura es un conjunto de órganos con subjetividad y sin personalidad jurídica que están relacionados entre sí básicamente por el nexo jerárquico. El vínculo entre el ente y los órganos de la Administración central no es claramente jerárquico porque si fuese así se rompería el distanciamiento entre el ente y el presidente —y sus órganos— que es básicamente el valor que persigue el legislador en este contexto de descentralización del poder. Por otro lado, si bien debe preservarse ese distanciamiento entre tales extremos, creemos necesario rescatar el principio de unidad del Estado y de su actuación, de modo que el Legislador debe unir esas piezas (es decir, órganos y entes). ¿Cómo hacerlo? Pues bien, el criterio es el control del órgano central sobre el ente descentralizado. Este poder es conocido en términos técnicos como control o tutela administrativa.
¿En qué consiste este control o tutela? Creemos que este juicio comprende las siguientes atribuciones del poder central (presidente y órganos) sobre el ente estatal. Veamos:
a) designar a los agentes que integran los órganos máximos del ente;
b) dar directivas generales;
c) controlar los actos a instancia de parte (recursos de alzada); y, por último,
d) intervenir al ente en casos extremos; es decir, remover a los agentes de conducción de este.
Así como hemos advertido —en el control jerárquico— que el desarrollo teórico debe matizarse con el modelo jurídico vigente, también cabe hacerlo aquí.
De todos modos, es posible a partir del análisis del marco normativo de los entes existentes, inferir algunos elementos comunes, a saber:
Personalidad jurídica;
Asignación legal de recursos;
Patrimonio estatal;
Gobierno, conducción y administración propia;
Control estatal.
Los entes descentralizados se pueden clasificar en:
Autárquicos (Ejemplo Banco Central – AFIP);
No autárquicos (Ejemplo YPF – Aerolíneas);
Autónomos
Institucionales: Entes Reguladores –
Territoriales: Provincias – Municipios – CABA
El concepto de autarquía comprende el poder del ente de administrarse a sí mismo y, por su parte, el carácter autónomo supone la potestad de dictar sus propias normas e incluso, en ciertos casos, elegir sus propias autoridades.
LA DESCONCENTRACIÓN Y LA DESCENTRALIZACIÓN
Las técnicas clásicas de distribución de competencias en el aparato propio del Poder Ejecutivo son la centralización y descentralización; y ambas tienen por objeto justamente distribuir las funciones estatales en razón del principio de división del trabajo.
La desconcentración es la herramienta de distribución de competencias estatales entre los órganos que integran el Estado central; mientras que la descentralización es el instrumento de traslado de competencias, pero no en órganos, sino en entes estatales que componen el Estado llamado descentralizado. Es decir, en el primer caso, el Estado transfiere potestades en sujetos sin personalidad y, en el segundo, hace eso mismo en sujetos con personalidad jurídica. A su vez, en ambos casos, se transfiere titularidad y ejercicio.
De modo que al binomio estructural de órganos y entes estatales corresponde el criterio de distribución de competencias desconcentración/descentralización, respectivamente.
Entonces, el marco jurídico establece en principio dos técnicas de distribución de competencias de alcance general en sentido concordante con el modelo estructural, ellas son:
La desconcentración (órganos);
La descentralización (entes).
Asimismo, las características de la desconcentraciónson las siguientes:
su fuente es una norma de alcance general y no particular (Constitución, ley o reglamento);
el traslado es decisión del convencional, el legislador o el Poder Ejecutivo, pero en ningún caso del propio órgano;
es un instrumento de traslado y reconocimiento de titularidad y no simplemente de ejercicio de competencias;
es un conjunto o bloque de competencias y no competencias específicas, singulares o particulares;
es de carácter permanente y no transitorio; y, por último,
es posible dejar sin efecto el traslado de competencias por derogación o modificación de las normas atributivas de alcance general.
A su vez, la descentralización es otro modo o técnica de distribución de competencias que reviste las mismas características que describimos en el párrafo anterior, pero con una distinción sustancial. La descentralización, por un lado, distribuye competencias y, por el otro, reconoce de modo inseparable personalidad jurídica al ente estatal sobre el que se asientan tales facultades.
LA DELEGACIÓN Y LA AVOCACIÓN
Las técnicas de redistribución de competencias nos permiten volver a distribuir nuevamente las competencias ya transferidas, pero con un alcance limitado (singular). Así, una vez que el legislador atribuyó las competencias con carácter permanente en el marco estructural estatal repartiéndolas entre órganos (desconcentraciones) y entes (descentralizaciones), la ley permite que los propios órganos modifiquen ese cuadro con un alcance restringido o particular. Es decir, estos instrumentos permiten alterar en términos menores el modelo distributivo de facultades estatales.
¿Cuáles son estas técnicas? Ellas son: a) la delegación y b) la avocación.
La delegaciónconsiste en la transferencia de una competencia específica o puntual desde un órgano a otro y con carácter transitorio. En verdad, el órgano no traslada la titularidad de sus potestades sino simplemente su ejercicio, y por eso el órgano delegante y titular de las competencias sigue siendo responsable por su ejercicio junto con el órgano receptor (órgano delegado).
Entonces, el concepto de delegación debe definirse como el traslado de competencias desde el órgano superior hacia el órgano inferior en el marco de las estructuras estatales jerárquicas. La técnica de la delegación solo es posible si existe igual competencia material y vínculo jerárquico entre los órganos delegante y delegado.
A su vez, en el caso de las delegaciones de competencias, el órgano delegante puede, en cualquier momento, reasumir las competencias transferidas de modo expreso o implícito —en este último caso, por el simple ejercicio de tales facultades—.
Pues bien, en el caso de las desconcentraciones, recordemos que el traspaso de potestades es: 1) de titularidad y no simplemente de ejercicio; 2) general; 3) permanente; y, por último, 4) se lleva a cabo por medio de disposiciones de alcance general. Por su parte, la delegación supone: 1) el traslado del ejercicio de competencias y no de titularidad; 2) específicas; 3) de carácter no permanente; y 4) por medio de actos de alcance particular y no general.
En el plano normativo, la Ley de Procedimiento Administrativo (ley 19.549) establece que, por principio, las delegaciones están prohibidas, pues las competencias son improrrogables. Sin embargo, el legislador aclaró que el traspaso —en términos de delegación— está permitido con carácter excepcional.
¿Cuándo es posible delegar? La ley dice que es posible traspasar competencias del superior al inferior cuando esté expresamente autorizado.
Ahora bien, ¿el ordenamiento jurídico autoriza explícitamente la delegación en términos generales? Curiosamente sí; y es curioso porque el supuesto de excepción (permisión) se constituye, en razón de su amplio contenido, en principio general. Más simple y sencillo, el ordenamiento jurídico permite que los órganos superiores deleguen en los inferiores sus competencias dictando el respectivo acto de traslado.
Así, el decreto reglamentario de la ley de procedimientos establece que: “los ministros, secretarios de presidencia de la Nación y órganos directivos de entes descentralizados podrán… delegarles facultades…” en los órganos inferiores, sin más precisiones (art. 2º). En igual sentido, la Ley de Ministerios establece que el presidente puede delegar en los ministros y en los secretarios de la presidencia sus competencias. A su vez, los ministros pueden delegar la resolución de los asuntos sobre el régimen económico y administrativo de sus respectivos departamentos en los agentes inferiores.
En consecuencia, y luego de analizar las normas vigentes, cabe concluir que el principio en nuestro modelo es el de permisión de las delegaciones entre órganos estatales. En efecto, el alcance de la excepción es tan extenso que subvierte el principio de prohibición que fijó —en dicho carácter— la Ley de Procedimiento (LPA).
Además de las delegaciones como técnicas de traslación de competencias específicas entre órganos, es posible describir tres figuras cercanas más o menos conocidas entre nosotros. Ellas son la delegación de firma, la sustitución y las encomiendas de gestión.
En el primer caso no hay propiamente transferencia de facultades, sino simplemente sustitución de firmas de un órgano por otro. El segundo (sustitución), se trata simplemente del reemplazo de un agente físico por otro, pero no existe traslación de competencias entre órganos. Finalmente, la encomienda de gestión ocurre cuando se transfiere el aspecto o contenido simplemente material de las decisiones (es decir, su cumplimiento o ejecución), pero no las decisiones. En nuestro derecho positivo, estas técnicas no están reguladas, salvo las sustituciones.
Ya hemos visto el traslado por delegación, estudiemos ahora la otra herramienta de redistribución singular de competencias, esto es, el traspaso por avocaciónde potestades específicas. ¿En qué consiste la avocación? Es el conocimiento de asuntos por el superior jerárquico que —en principio— son competencia del inferior, es decir, el superior atrae o llama ante sí un asunto que está sometido a examen y decisión del inferior.
Así, como en el marco de la delegación el superior transfiere el ejercicio de competencias en el órgano inferior; en el caso de la avocación, el superior se arroga el conocimiento de una competencia propia del inferior.
Esta técnica de redistribución o alteración de competencias singulares tiene iguales caracteres que la delegación, a saber:
a) es un medio de traslación del ejercicio de competencias y no de titularidad;
b) es un medio de traslación de competencias específicas y no generales;
c) es de carácter transitorio y no permanente; y, por último,
d) es realizado por medio de actos de alcance particular y no general.
En el plano normativo, la Ley de Procedimiento Administrativo (ley 19.459) dice que “la avocación será procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario”. De modo que aquí el legislador estableció el principio de permisión de las avocaciones, salvo que las disposiciones normativas fijen de modo expreso el criterio opuesto. Por su parte, el decreto reglamentario de la ley de procedimientos administrativos establece que la avocación no procede cuando “una norma hubiere atribuido competencia exclusiva al inferior”.
LOS ENTES AUTÓNOMOS
La reforma constitucional de 1994 incorporó figuras y conceptos con características en parte desconocidas en nuestro modelo jurídico anterior.
Veamos, por caso, los siguientes ejemplos: a) los entes reguladores (art. 42, CN); b) las Universidades estatales con sus caracteres de autonomía y autarquía (art. 75 en su inc. 19, CN); c) la Auditoría General en su condición de ente dependiente del Congreso, pero con autonomía funcional (art. 85, CN); d) el Defensor del Pueblo creado como sujeto independiente y con autonomía funcional; e) la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 129, CN); f) los municipios (arts. 5º y 123, CN); y g) el Banco Central.
En nuestro modelo, los entes no son independientes de los poderes políticos, sino simplemente autónomos del Poder Ejecutivo. ¿Cuál es el fundamento de su carácter autónomo? Básicamente, el criterio de especialización y participación —por un órgano autónomo— en el desarrollo de ciertas políticas públicas.
El constituyente reconoció el carácter autónomo por medio de los conceptos de “autonomía”, “autonomía funcional” y “autonomía y autarquía”.
Caracteres de los entes autónomos
El poder reglamentario: el ente puede ejercer poderes reglamentarios propios y prescindentes del Ejecutivo, siempre que el Congreso habilite ese traspaso y, por su parte, el presidente preste su consentimiento.
El procedimiento de designación y remoción de sus miembros: Los integrantes de los entes autónomos deben ser designados mediante procedimientos que garanticen debidamente su capacidad e idoneidad pero, particularmente, su independencia de criterio.
El control de los entes. Los entes autónomos deben ser controlados, al igual que cualquier otro ente estatal, por el órgano de fiscalización externo del Estado (AGN). A su vez, el control del Poder Ejecutivo es mínimo —o quizás inexistente— ya que no existe control jerárquico entre el presidente y el ente.
El régimen de financiamiento. El sistema de financiamiento de los entes autónomos, al igual que otros entes e incluso ciertos órganos del Poder Ejecutivo, está compuesto por recursos del Tesoro y otros de carácter propio. Obviamente, el Poder Ejecutivo o el Congreso pueden recortar el presupuesto del ente en los próximos ejercicios y, consecuentemente, ejercer presión sobre sus políticas de modo indirecto.
La capacidad de autogestión y dirección de su personal. El carácter autónomo supone reconocer en los entes capacidades propias de regulación, decisión y gestión, imprimiendo así su orientación en las políticas públicas respectivas.
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